Introduite dans le droit français par la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, la notion de pays ouvre la possibilité d’élaborer un projet à un niveau plus vaste que celui de l’intercommunalité. Défini comme un territoire présentant une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale, le pays est un espace d’action collective qui fédère des communes, des groupements de communes, des organismes socioprofessionnels, des entreprises, des associations autour d’un projet commun de développement. C’est aussi un niveau privilégié de partenariat et de contractualisation qui facilite la coordination des initiatives des collectivités territoriales, de l’État et de l’Europe en faveur du développement local.

  I - Évolution de la notion de pays :

L’apparition du "pays" dans les textes législatifs à partir de 1995 remet au goût du jour un terme historiquement chargé de sens. Le pays, c’est le territoire auquel on a le sentiment d’appartenir, celui qui abrite la société à laquelle on s’identifie. Avant 1789, on entendait par pays une partie plus ou moins étendue du territoire français. Mais la révolution, dans sa volonté unificatrice, imposera l’utilisation du terme "pays" pour désigner le territoire de l’État-nation et son découpage administratif en départements et communes perdure à ce jour.

Cependant, dès la fin du XIXème siècle, le mot refait surface avec une acception plus locale, notamment au sein de l’école de géographie française, dans la réflexion sur de nouveaux découpages du territoire national (Pierre Foncin, Les pays de France. Projet de fédéralisme administratif 1898). Mais cette démarche est restée très confidentielle et il faudra attendre les années 1970 pour qu’à la faveur de la revendication localiste, le terme de pays fasse l’objet d’une réappropriation par la société rurale en quête d’identité territoriale. Depuis une trentaine d’années, la valorisation touristique et l’engouement folklorique ont donné un nouvel essor au terme pays qui prend de nombreuses significations ( pays d’accueil, pays d’art et d’histoire, cuisine du pays, vin de pays, ...). On le retrouve également dans l’intitulé de nombreuses communautés de communes et certaines régions mettent déjà en place des contrats de pays avant que le parlement introduise le terme dans la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du 4 février 1995.

  II- Pays issus de la LOADT

Trois ans après la loi sur l’administration du territoire de la république qui avait, entre autres dispositions, donné naissance aux communautés de communes, la loi n° 95-115 du 4 février 1995, d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (LOADT), reconnaissant la diversité de nos territoires, est venue consacrer juridiquement la notion de pays. En prévoyant que l’existence d’un pays "se constate", le législateur a voulu que l’émergence des pays soit placée sous le signe du pragmatisme.

Espace pertinent pour mener une action globale de développement, il peut éventuellement regrouper plusieurs bassins de vie et exprimer, le cas échéant, les solidarités entre la ville et l’espace rural. Dès 1995, dans le cadre d’un appel à projet, 42 "pays de préfiguration" ont été choisis pour expérimenter cette notion.

Au 29 juin 1999, date d’entrée en vigueur des nouvelles dispositions issues de la LOADDT, plus d’une centaine de périmètres de pays avaient été constatés et quelques uns avaient achevés l’élaboration du projet commun de développement prévu par l’article 23 de la LOADT. Ils sont communément appelés "Pays Pasqua".

La redéfinition éventuelle des arrondissements pour tenir compte de l’existence des pays, prévue par l’article 24 de cette même loi, n’a jamais été mise en œuvre.

  III - Pays de la LOADDT

A travers le titre II de la loi de 1995, le législateur se voulait pragmatique et se défendait de vouloir créer un échelon administratif supplémentaire. Aussi, lui reprocha-t-on d’avoir été imprécis, voire ambigu.

La loi n° 99-533 du 25 juin 1999, d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT) s’efforça de répondre à ces critiques. Elle introduisit des modifications substantielles dans la procédure en l’organisant en deux phases distinctes (périmètre d’études et périmètre définitif) et en faisant remonter la reconnaissance du pays du niveau départemental au niveau régional.

L’initiative d’un périmètre d’étude relève de communes ou de leurs groupements et doit respecter le périmètre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. La procédure d’arrêt du périmètre provisoire nécessite de nombreuses consultations : conseil général, conseil régional, préfet de département, commission départementale de coopération intercommunale, conférence régionale d’aménagement et de développement du territoire.

Un conseil de développement doit alors être constitué et une charte de pays élaborée, visant notamment à renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l’espace rural. Le périmètre définitif du pays est arrêté dans les mêmes conditions que le périmètre d’étude. Il regroupe les communes et groupements de communes ayant adopté la charte.

A moins qu’il ne soit exclusivement constitué d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, le pays prend alors la forme d’un syndicat mixte ou d’un groupement d’intérêt public de développement local.

Les orientations fondamentales et les priorités définies par la charte constituent le fondement d’un programme pluriannuel d’actions et d’animation élaboré par le pays en association avec l’État, la région et, le cas échéant, les départements intéressés. Ce programme trouve sa traduction dans un contrat particulier précisant :

 les modalités par lesquelles les personnes signataires entendent tenir compte de l’existence du pays pour l’organisation des services publics ;
 les moyens d’intervention et les financements pluriannuels que chaque signataire prévoit de consacrer au soutien des actions du pays ;
 les principes de coordination définis entre les signataires pour veiller à la cohérence de leurs actions sur le territoire du pays.

Les modifications apportées par l’article 1 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain sont mineures. Elles concernent la possibilité, pour les pays qui ne sont pas situés dans le périmètre d’un schéma de cohérence territoriale, d’adopter une charte comportant des dispositions d’urbanisme comparables à celles qui sont prévues pour les SCOT, en vue de préserver et requalifier le patrimoine naturel, paysager et culturel et de conforter les espaces agricoles et forestiers.

Au 3 juillet 2003, date d’entrée en vigueur des nouvelles dispositions issues de la loi urbanisme et habitat, 74 périmètres définitifs avaient été arrêtés après approbation de leur charte.

  IV - Pays issus de la loi "Urbanisme Habitat" :

1. Naissance d’un pays :

Un pays est un territoire qui "présente une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale". Il naît d’une initiative locale d’élus communaux ou intercommunaux qui proposent un périmètre. Il peut s’affranchir des limites administratives départementales et régionales mais doit respecter les limites des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

Les communes ou EPCI concernés s’organisent librement pour élaborer un projet commun de développement durable afin de développer les atouts de leur territoire et de renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l’espace rural.

Un conseil de développement, comprenant notamment des représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs, doit être mis en place et associé à l’élaboration du projet qui prend la forme d’une "charte de développement du pays".

Une fois achevée, la charte et le périmètre sont alors approuvés par les communes ou les EPCI concernés. Le(s) préfet(s) de région concerné(s) peuvent alors consulter les conseils généraux et régionaux puis, au vu du projet et des avis recueillis, vérifier que le pays peut être constitué et en publier le périmètre.

La charte peut alors servir de base à la conclusion d’un contrat avec l’État, les régions et les départements concernés, permettant la coordination des actions et la convergence des moyens nécessaires à sa mise en œuvre.

2. Contrat de pays :

Pour conclure les contrats particuliers prévus pour la mise en œuvre des chartes de développement, les pays ne sont pas tenus de se doter d’une structure spécifique. La création d’une entité propre (syndicat mixte, association, ...) sera d’autant plus pertinente que les communes du pays seront peu regroupées en EPCI.

La vingtaine de pays qui avaient choisi de s’organiser sous la forme d’un GIP Développement Local ont vu la durée de vie de ces derniers prolongée pour une durée de deux ans à compter de la publication de la loi du 2 juillet 2003. En l’absence d’une telle structure les contrats seront passés entre les communes ou EPCI du pays et les différents partenaires que sont l’État, les régions et les départements.

Ces "contrats de pays" interviennent en application des contrats de plan État-région (CPER) et notamment de leur volet territorial. La date butoir pour la signature de ces contrats repoussée une première fois au 31 décembre 2004, est finalement fixée au 30 juin 2005, ne laissant plus que dix huit mois pour la réalisation des actions prévues puisque les CPER arriveront à échéance le 31 décembre 2006.

Toutefois, après cette échéance, les pays qui se seront constitués autour d’un projet de développement durable et, donc, d’une charte, pourront contractualiser avec les régions, les départements, voire d’autres partenaires.

Il est trop tôt pour savoir ce qu’il adviendra de la politique contractuelle de l’État, les orientations adoptées lors du CIADT du 18 décembre 2003 exprimant clairement la volonté d’une réforme profonde en la matière, les consultations sur l’avenir du volet territorial pour l’après 2006 étant en cours.

  Textes de références

C’est le titre II et plus précisément l’article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (LOADT), qui a donné la première définition juridique du pays. Cet article a ensuite été modifié à trois reprises :
1 Par l’article 25 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999, d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT) ;
2 Par l’article 1 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain ;
3 Par l’article 95 de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003, urbanisme et habitat.

Textes d’application :
Le décret n° 2000-909 du 19 septembre 2000 relatif aux pays est devenu caduc du fait de l’entrée en vigueur de la loi du 2 juillet 2003.
La circulaire du délégué à l’aménagement du territoire et à l’action régionale en date du 20 décembre 2004 repousse de six mois la date-butoir de signature des contrats de pays.

  Bibliographie

• PORTIER Nicolas (DATAR ) , Les Pays , Paris : LA DOCUMENTATION FRANCAISE, Oct. 2001, 99 p., , Résumé : Les pays sont des territoires de projet fédérant les acteurs locaux autour d’une charte, d’un conseil de développement et d’un contrat passé avec l’Etat et les régions. Ils ont pour vocation de stimuler les initiatives locales et les pratiques participatives.
• LEURQUIN Bernard , LA FRANCE ET LA POLITIQUE DE PAYS : De nouveaux outils pour le développement et l’aménagement des , Paris : CNFPT, Oct. 1997. 289 p , Bien qu’il date de la première génération des pays, cet ouvrage est une bonne introduction pour une première approche de ce nouvel outil au service du développement local. Le chapitre 1 retrace le processus de la renaissance de la notion de pays à sa traduction dans la loi. Le chapitre 2 définit la notion de pays et tente d’en cerner l’utilité. Le chapitre 3 s’attache à dissiper la confusion entre les notions de " Pays " et de " bassins de vie ", et dresse le bilan de la coopération intercommunale. Dans le chapitre 4, les moyens financiers destinés à la politique de pays sont présentés, tant au niveau national qu’au niveau communautaire. Enfin, le chapitre 5 présente un premier bilan de la " politique de pays " et trace quelques perspectives.
• ADELS/revue Territoires , Etats généraux des pays , n° 459, cahier 2 . Juin 2005 , un dossier en collaboration avec l’UNADEL, l’ADCF et l’APFP. On notera particulièrement l’article d’Yves Gorgeu (mairie-conseil) "Une nouvelle ambition territoriale : associer SCOT et pays" .

  Pays et agglomération :

Pays de rennes

Selon les études réalisées par ETD pour le compte de l’ex-DATAR (la délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires a remplacé la DATAR suite au décret n° 2005-1791 du 31 décembre 2005), 158 pays avaient fait l’objet d’une reconnaissance officielle au 1er septembre 2004, leur périmètre ayant été publié par arrêté préfectoral. Parmi eux, 54 ont déjà signé un contrat de pays dans le cadre du volet territorial des CPER 2000-2006. 163 autres pays sont en projet, soit parce qu’ils ont fait l’objet d’un arrêt du périmètre d’étude dans le cadre de la procédure précédente, soit parce que l’élaboration de leur projet de développement durable est suffisamment avancée. Comptant en moyenne 70 000 habitants répartis sur environ 80 communes et couvrant approximativement 1200 km2, les pays reconnus ou en projet sont néanmoins très disparates : - 6 076 habitants, 25 communes et 769 km2 pour le pays des vallées d’Azur Mercantour (PACA), reconnu le 28/04/04 ; - 20 716 habitants, 11 communes, 156 km2 pour le pays de Paillons (PACA) reconnu le 27/01/04 ; - 54 621 habitants, 111 communes, 4 469 km2 pour le pays des Landes de Gascogne (Aquitaine) reconnu le 30/09/03 ; - 419 559 habitants, 67 communes et 1145 km2 pour le pays de Rennes (Bretagne) reconnu le 29/03/02. La carte ci-contre montre l’essor du mouvement d’organisation du territoire en pays mais aussi l’inégalité de la dynamique selon les régions. Ainsi la Bretagne est entièrement couverte par 20 pays qui ont tous déjà signé un contrat alors que le quart Sud-Est de la France est encore peu concerné. Notons la spécificité de la région Centre qui compte 20 pays reconnus et 10 en projet mais dont les 19 contrats déjà signés n’entrent pas dans le cadre du volet territorial du contrat de plan État-région puisque l’État est absent de ces contrats.
Bien que la loi du 4 février 1995 n’ait nullement exclu la possibilité de structurer un pays autour d’une agglomération, c’est essentiellement une image rurale qui était associée aux pays de première génération. En précisant que la charte "vise à renforcer les solidarités entre la ville et l’espace rural", la loi du 25 juin 1999 mettait l’accent sur cette possibilité d’associer un espace urbain et le territoire rural qui l’entoure dans une même réflexion. Ainsi 59 pays englobent une communauté d’agglomération. Ils sont généralement qualifiés de pays urbains. Certains font le choix d’une démarche unique aboutissant à un seul contrat. D’autres optent pour deux démarches coordonnées aboutissant à deux contrats séparés : un contrat de pays auquel la communauté d’agglomération est associée comme le serait tout autre EPCI et un contrat d’agglomération au titre de l’article 23 modifié de la LOADT. Tel est le cas du Pays de Rennes (voir carte ci-contre, source : agence d’urbanisme et de développement intercommunal de l’agglomération rennaise, AUDIAR).

  Données 2005

Pays données 2005

Selon les études réalisées par ETD pour le compte de l’ex-DATAR (la délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires a remplacé la DATAR suite au décret n° 2005-1791 du 31 décembre 2005), 158 pays avaient fait l’objet d’une reconnaissance officielle au 1er septembre 2004, leur périmètre ayant été publié par arrêté préfectoral. Parmi eux, 54 ont déjà signé un contrat de pays dans le cadre du volet territorial des CPER 2000-2006. 163 autres pays sont en projet, soit parce qu’ils ont fait l’objet d’un arrêt du périmètre d’étude dans le cadre de la procédure précédente, soit parce que l’élaboration de leur projet de développement durable est suffisamment avancée. Comptant en moyenne 70 000 habitants répartis sur environ 80 communes et couvrant approximativement 1200 km2, les pays reconnus ou en projet sont néanmoins très disparates : - 6 076 habitants, 25 communes et 769 km2 pour le pays des vallées d’Azur Mercantour (PACA), reconnu le 28/04/04 ; - 20 716 habitants, 11 communes, 156 km2 pour le pays de Paillons (PACA) reconnu le 27/01/04 ; - 54 621 habitants, 111 communes, 4 469 km2 pour le pays des Landes de Gascogne (Aquitaine) reconnu le 30/09/03 ; - 419 559 habitants, 67 communes et 1145 km2 pour le pays de Rennes (Bretagne) reconnu le 29/03/02. La carte ci-contre montre l’essor du mouvement d’organisation du territoire en pays mais aussi l’inégalité de la dynamique selon les régions. Ainsi la Bretagne est entièrement couverte par 20 pays qui ont tous déjà signé un contrat alors que le quart Sud-Est de la France est encore peu concerné. Notons la spécificité de la région Centre qui compte 20 pays reconnus et 10 en projet mais dont les 19 contrats déjà signés n’entrent pas dans le cadre du volet territorial du contrat de plan État-région puisque l’État est absent de ces contrats.
Bien qu’elles n’aient pas fait l’objet d’une analyse aussi fine que celles contenues dans l’état des lieux en septembre 2004, ETD et la DATAR (devenue la DIACT à ce jour) ont communiqué de nouvelles données au 1er janvier 2005. Ainsi, 169 pays (en bleu sur la carte ci-contre) ont signé un contrat, 99 ont un périmètre reconnu (en vert foncé) et 73 (en vert clair) sont en projet.